Buenos Aires,
Vistos los autos: R. 369. XLIX.Rizzo, Jorge
Gabriel (apoderado Lista 3 Gente de Derecho) si acción de amparo el Poder Ejecutivo
Nacional, ley 26.855, medida cautelar (Expte. N° 3034/13) "Rizzo, Jorge
Gabriel (apoderado Lista 3 Gente de Derecho) si acción de amparo c/ Poder
Ejecutivo Nacional, ley 26.855, medida cautelar (Expte. N° 3034/l3)
.Considerando:
1º) Que contra la sentencia del
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal que
declaró la inconstitucionalidad de los artículos 2°, 4°, 18 Y 30 de la ley
26.855 y del decreto del Poder Ejecutivo n° 577/2013 y dejó sin efecto jurídico
la convocatoria electoral prevista para la elección de miembros del Consejo de
la Magistratura, el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario por salto de
instancia-en los términos del artículo 257 bis del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación- que fue declarado admisible por este Tribunal.
2°) Que el recurrente considera
infundada y arbitraria la admisión de la acción de amparo por no advertirse la
presencia de caso; entiende que el actor carece de legitimación por no haber
acreditado un perjuicio concreto y actual y se agravia de la interpretación que
la jueza efectuó respecto de conceptos vinculados con la composición y el modo
de selección de los miembros del Consejo de la Magistratura, tales como
representación, equilibrio, elección popular y partidaria, e independencia judicial.
3°) Que el amparo es un proceso
excepcional, utilizable en las delicadas y extremas situaciones en las que por
carencia de otras vías legales aptas peligra la salvaguarda de derechos
fundamentales. En el sub examine se encuentran reunidos los recaudos que
determinan su admisibilidad porque, ante la inminencia del vencimiento de los
plazos establecidos en el calendario electoral, las vías procesales ordinarias
resultan ineficaces para remediar en forma oportuna la afectación de los
derechos invocados por el actor. En consecuencia, corresponde desestimar el
agravio referido a la improcedencia del remedio procesal elegido por el actor.
4º) Que tampoco corresponde hacer
lugar a los agravios vinculados con la falta de legitimación activa. En efecto,
esta Corte ha sostenido que el Poder Judicial de la Nación solo interviene en
el conocimiento y decisión de "causas" (articulo 116 de la
Constitución Nacional) y que la legitimación procesal constituye un presupuesto
necesario para que exista causa o controversia(Fallos: 326:2998 y 3007, entre
otros).En este sentido, el actor invoca el carácter de apoderado de una
agrupación integrada por abogados de la matrícula federal que participa en los
procesos de elección de los representantes de ese estamento técnico en el
Consejo de la Magistratura. Señala que las disposiciones de la ley 26.855,
además de establecer un sistema de selección de representantes que no respeta lo
establecido en el artículo 114 de la Constitución Nacional, impone requisitos
para la participación en los comicios a celebrarse que proscriben a la
agrupación.-2- De manera que se encuentra acreditada la existencia de un
interés "concreto", "directo" e "inmediato" de su
parte en obtener la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones.
5°) Que habida cuenta de la
naturaleza federal de las normas en cuestión y de la trascendencia del caso a
resol ver, esta Corte Suprema no se encuentra limitada en su decisión por los
argumentos de las partes o del a qua, sino que le incumbe realizar una
declaración sobre los puntos disputados, lo que implicará examinar temas que se
encuentran inescindiblemente vinculadas a ellas (Fallos: 330:3836, 3471, 2180;
329:4206).
6°) Que en primer término es
necesario recordar que de acuerdo a la forma republicana y representativa de
gobierno que establece nuestra Constitución (artículos l° y 22), el poderse divide
en tres departamentos con diferentes funciones y formas de elección pero cuya
legitimidad democrática es idéntica. La actuación de los tres poderes del
Estado Nacional encuentra como límite el respeto al proyecto de república democrática
que establece la Constitución Federal (artículos 10,31 Y 36). Los mandatos de
su texto han sido establecidos por el poder constituyente del pueblo, y por esa
razón condicionan la actividad de los poderes constituidos. El obrar del Estado
debe entonces estar dirigido al más amplio acatamiento de los principios,
declaraciones, derechos y garantías reconocidos en el pacto fundacional de los
.argentinos.-
7º) Que asimismo cabe señalar que es
principio de nuestro ordenamiento constitucional que ningún poder puede
arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente
(Fallos: 137: 47, entre otros). La regla según la cual es inválido privar a
alguien de lo que la ley no prohibe, ha sido consagrada en beneficio de los
particulares (articulo 19 de la Constitución Nacional), no de los poderes
públicos. Éstos, para actuar legítimamente, requieren de una norma de
habilitación (Fallos: 32:120, entre otros) .
8º) Que sobre esas bases, y con
sustento en las previsiones constitucionales que establecen la supremacía de la
Constitución Nacional Y la función que le corresponde a los jueces(articulas
31, 116 Y 117), desde 1888 hasta la actualidad se ha sostenido "...que es
elemental en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el
deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los
casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la
Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse
de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella, constituyendo esta
atribución moderadora, uno de los fines supremos Y fundamentales del poder
judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido
asegurarlos derechos consignados en la Constitución, contra los abusos posibles
e involuntarios de los poderes públicos" (Fallos:33: 162) .
9º) Que para defender esta
supremacía, el Tribunal ha declarado a lo largo de su historia -y más allá de
los votos individuales de sus miembros-, la inconstitucionalidad de normas que,
aun cuando provenían del órgano legislativo que representa la voluntad popular,
resultaban contrarias a la Constitución Nacional o tratados internacionales y
afectaban derechos de las personas. Solo a modo de ejemplo, puede mencionarse
que la Corte Suprema estableció la inconstitucionalidad de: las leyes
desobediencia Debida y de Punto Final que impedían juzgar las graves violaciones
a los derechos humanos cometidas durante la última dictadura militar
("Simón", Fallos: 328:2056); la ley de Matrimonio Civil que, al
impedir a las personas divorciadas volverá casarse, limitaba la autonomía
individual ("Sejean", Fallos:308:2268); las normas del Código
Procesal Penal de la Nación en cuanto desconocían las facultades acusatorias y
la autonomía funcional del Ministerio Público Fiscal ("Quiroga",
Fallos:327: 5863); la ley penal que, al castigar la tenencia de estupefacientes
para consumo personal, no respetaba la autonomía personal
("Bazterrica" y "Arriola", Fallos: 308:1392 y 332:1963); la
ley que, al permitir sin fundamento suficiente la interceptación de
comunicaciones. personales y la acumulación de datos personales, avasallaba el
derecho a la intimidad ("Halabi",Fallos: 332: 111); la Ley de
Contrato de Trabajo que desconocía el derecho del trabajador a la protección
integral en la medida que fijaba un tope a la indemnización por despido.
("Vizzoti",Fallos: 327: 3677) y negaba naturaleza salarial a los
vales alimentarios ("Pérez", Fallos: 332: 2043); la ley de Riesgos
del Trabajo que impedía al trabajador que había sufrido un accidente laboral
acceder a una plena reparación ("Aquino", Fallos:327: 3753) en forma
inmediata y no sujeta a un sistema de renta-5-periódica ("Milone",
Fallos: 327:4607); la ley de Asociaciones Sindicales en cuanto confería tutela
gremial solo a representantes o autoridades de sindicatos que contaran con
personería gremial("Rossi", Fallos: 332:2715) y dispensaba
privilegios aciertos sindicatos en detrimento de los simplemente
inscriptos("Asociación de Trabajadores del Estado", Fallos: 331: 2499)
.También invalidó la ley previsional que frustraba el acceso a la justicia de
los jubilados al prolongar innecesariamente el reconocimiento judicial de sus
derechos de naturaleza alimentaria("Itzcovich", Fallos: 328:566) y
desvirtuaba el mandato de movilidad jubilatoria del artículo 14 bis de la
Constitución Nacional ("Badaro", Fallos: 330:4866).
10) Que este reconocimiento de
derechos ha sido posible porque nuestra Constitución busca equilibrar el poder
para limitarlo. La soberanía popular es un principio de raigambre constitucional
que en el sistema democrático se integra con el reconocimiento del pueblo, como
último titular del poder político pero, al mismo tiempo, y para cumplir con tal
objetivo, pone su acento en los procedimientos habilitados para hacer explícita
aquella voluntad, origen del principio de representación. Por ello, el Estado
de Derecho y el imperio de la ley son esenciales para el logro de una Nación
con instituciones maduras (Fallos:328: 175), Y no es posible que bajo la
invocación de la defensa de la voluntad popular, pueda propugnarse el
desconocimiento del orden jurídico, puesto que nada contraría más los intereses
del pueblo que la propia transgresión constitucional.
La doctrina de la omnipotencia
legislativa que se pretende fundar en una presunta voluntad de la mayoría del
pueblo es insostenible dentro de un sistema de gobierno cuya esencia es la
limitación de los poderes de los distintos órganos y la supremacía de la
Constitución. Si el pueblo de la Nación quisiera dar al Congreso atribuciones
más extensas de las que le ha otorgado o suprimir algunas de las limitaciones
que le ha impuesto, lo haría en la única forma que él mismo ha establecido al
sancionar el artículo 30 de la Constitución. Entretanto, ni el Legislativo ni
ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que
las que le han sido acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas
por necesaria implicancia de aquéllas (Fallos: 137: 47)
Es por ello que a ninguna autoridad
republicana le es dado invocar origen o destino excepcionales para justificar el
ejercicio de sus funciones más allá del poder que se le ha conferido, pues
"toda disposición o reglamento emanado de cualquier departamento (..). que
extralimite las facultades que le confiere la Constitución, o que esté en
oposición con alguna de las disposiciones o reglas en ella establecidas, es
completamente nulo"(Fallos: 155:290).
11º) Que de lo hasta aquí expuesto se
desprende que sólo un punto de vista estrecho podría pasar por alto que el
control de constitucionalidad procura la supremacía de la Constitución, no la
del Poder Judicial o de la Corte Suprema (Fallos: 316:2940) Así lo entendió el
constituyente de 1994 que en el artículo 43 del Texto Fundamental expresamente
reconoció la-7-facultad de los jueces de declarar la inconstitucionalidad de las
leyes para hacer efectivos los derechos Y garantías consagrados en la
Constitución Nacional.
12º) Que en este sentido el ejercicio
del control de constitucionalidad por parte de los jueces que han recibido del
pueblo argentino -a través de los constituyentes- el legítimo mandato
democrático de defender la supremacía de la Constitución Federal (artículos 31,
116 Y 117), no los coloca por sobre los restantes poderes del Estado. El
cumplimiento de esta función no supone en modo alguno la admisión de
declaraciones en abstracto, es decir,' fuera de un caso o contienda entre
partes; tampoco permite que el Poder Judicial ingrese en el control de las
razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otros
poderes del Estado al adoptar las decisiones que les son propias.
Por lo demás, este Tribunal también
ha entendido, por aplicación del principio de división de poderes, que la
interpretación de las leyes debe efectuarse sobre la base de que la declaración
de inconstitucionalidad configura un acto de suma gravedad que debe ser
considerado como ultima ratio del orden jurídico; solo cabe acudir a ella
cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado
por la Constitución Nacional (Fallos: 249:51; 288:325; 306:1597;
331:2068;333:447).
13º) Que establecidas las bases
normativas de máxima jerarquía que facultan a los jueces a declarar la
inconstitucionalidad de toda ley o norma que se oponga a las cláusulas constitucionales,
corresponde formular una importante aclaración. Las decisiones de los poderes
públicos, incluidas las del Poder Judicial, se encuentran sometidas y abiertas
al debate público y democrático. Es necesario y saludable que exista ese debate.
Pero ello no puede llevar a desconocer ni las premisas normativas sobre las que
se asienta el control judicial de constitucionalidad, ni que este sistema está,
en definitiva, destinado a funcionar como una instancia de protección de los derechos
fundamentales de las personas y de la forma republicana de gobierno. En este
marco los jueces deben actuar en todo momento en forma independiente e
imparcial, como custodios de estos derechos y principios a fin de no dejar
desprotegidos a todos los habitantes de la Nación frente a los abusos de los
poderes públicos o fácticos.
14º) Que corresponde entonces
ingresar en el examen de la cuestión de fondo. El artículo 114 de la
Constitución Nacional, segundo párrafo dispone que el Consejo de la Magistratura
“será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de
los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matricula federal. Será
integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en
el número y la forma que indique la ley".
15º) Que con el fin de reglamentar
este articulo el Congreso Nacional dictó la ley 26.855 según la cual el Consejo
de la Magistratura quedará conformado por un (1) representante del Poder
Ejecutivo Nacional, seis jueces, tres (3) abogados Y seis (6)tos académico y
científico.(6) legisladores, tres (3)representantes de los ámbi-En lo que hace
a la forma de selección de estos integrantes" la norma prevé: a) que los
presidentes de la Cámara de Senadores Y de la Cámara de Diputados, a propuesta
de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres(3)
legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos (2)a la mayoría y uno
(1) a la primera minoría; b) que el Poder Ejecutivo Nacional designará un
representante; c) que los jueces, los representantes de los abogados y de los
académicos y científicos serán elegidos por el Pueblo de la Nación por medio
del sufragio universal, correspondiendo, respectivamente, dos(2) jueces, dos
(2) abogados Y cuatro (4) académicos o científicos a la lista ganadora por
simple mayoría, y un (1) juez, un(1) abogado y dos (2) académicos o científicos
a la que obtuviera el segundo lugar (artículo 2 de la ley) .Por último, en los artículos
4°, 18 Y 30 de la ley 26.855 se fija el procedimiento de elección de
representantes de jueces, abogados, científicos Y académicos.
16º) Que en primer lugar resulta
necesario establecerlos alcances del artículo 114 de la Constitución, para
luego analizar si la ley cuestionada -en cuanto modifica la integración del
Consejo de la Magistratura Y establece la elección directa por sufragio
universal de los representantes de jueces, abogados, académicos y científicos-
es compatible con su texto.-. A tal fin corresponde examinar el sentido literal
del artículo 114, los objetivos que persigue la Carta Fundamental al incorporar
a nuestro sistema el Consejo de la Magistratura, las expresiones del
constituyente al dar origen al texto, y por último, el sentido que lógicamente
debe deducirse del contexto constitucional en el que está inserto. Esta Corte
ha sostenido que la primera fuente de interpretación de la leyes su letra
(Fallos: 307:2153; 312:2078 y 314: 458, entre muchos otros) pero a ello cabe
agregar que su comprensión no se agota con la remisión a su texto, sino que
debe indagarse, también, lo que ella dice jurídicamente, dando pleno efecto a
la intención del legislador, y computando la totalidad de sus preceptos de
manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios
y garantías de la Constitución Nacional (Fallos: 334: 13) .
17º) Que el método gramatical por el
cual comienza toda tarea interpretativa obliga al juez a atenerse a las
palabras del texto escrito, en la comprensión de que ninguna disposición de la
Constitución ha de ser considerada superflua, sin sentido o inoperante. El juez
debe entender asimismo las palabras de la Constitución en el significado en el
que son utilizadas popularmente y explicarlas en su sentido llano, obvio y
común (confr.arg Fallos: 262:60; 308:1745; 327:4241, entre otros).
18º) Que de una lectura de la primera
parte del segundo párrafo del artículo 114 de la Constitución resulta claro que
al Consejo de la Magistratura lo integran representantes de los tres estamentos
allí mencionados: órganos poli ticos resultantes-11-de la elección popular
(Poder Legislativo Y Poder Ejecutivo),jueces de todas las instancias Y abogados
de la matricula federal. Así, las personas que integran el Consejo lo hacen en
nombre y por mandato de cada uno de los estamentos indicados, lo que supone
inexorablemente su elección por los integrantes de esos sectores. En
consecuencia, el precepto no contempla la posibilidad de que los consejeros
puedan ser elegidos por el voto popular ya que, si así ocurriera, dejarían de
ser representantes del sector para convertirse en representantes del cuerpo electoral.
Por lo demás, la redacción es clara en cuanto relaciona con la elección popular
a solo uno de los sectores que integra el consejo, el de los representantes de
los órganos políticos.
Por su parte prevé que el órgano
también se integra con los representantes del estamento de los jueces de todas
las instancias y del estamento de los abogados de, la matricula federal, cuya
participación en el cuerpo no aparece justificada en su origen electivo, sino
en el carácter técnico de los sectores a los que representan.
A su vez, en el precepto no se
dispone que esta composición deba ser igualitaria sino que se exige que
mantenga un equilibrio, 'término al que corresponde dar el significado que
usualmente se le atribuye de contrapeso, contrarresto, errónea entre cosas
diversas" (Real Academia Española, vigésima segunda edición, 2001).-
19º) Que corresponde ahora analizar
la segunda parte del segundo párrafo del artículo 114 de la Constitución, que
establece que el Consejo de la Magistratura estará integrado "asimismo, por
otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la norma que
indique la ley”.
Más allá de la delegación que el
Constituyente hace a favor del Congreso en cuanto al número y forma en que los
académicos y científicos deben integrar el órgano, tal disposición debe
interpretarse de modo de no contradecir la letra de la primera parte del
mencionado párrafo segundo.
A tal fin, cabe tener presente que si
bien es cierto que la Constitución Nacional les ha dado a aquéllos una
participación en el Consejo, no les ha asignado un rol central.
El texto constitucional no ofrece
dudasen cuanto a que este sector no está en el centro de la escena. Esta
conclusión surge de la literalidad de la norma, donde académicos y científicos
aparecen en una segunda parte del párrafo, a modo de complemento. Por otra
parte, en cuanto a. la forma de elección, caben similares consideraciones que
las realizadas respecto de jueces y abogados.
Aunque la norma constitucional no
hace referencia expresa a los representantes de los académicos y científico, dicho
texto, a la luz de lo previsto en la primera parte conduce razonablemente a
sostener que la elección de estos integrantes tampoco puede realizarse a través
del voto popular.
En este sentido, no debe perderse de
vista la terminologia utilizada. El adverbio "asimismo, según el Diccionario
de la Real Academia Española, significa "también, como afirmación de
igualdad, semejanza, conformidad o relación de una cosa con otra ya nombrada,
lo cual da la idea de que debe mantenerse el equilibrio y el sistema de representación
de la primera parte
20º) Que esta interpretación se
encuentra avalada en los objetivos que persigue la Carta Fundamental. El
segundo párrafo del artículo 114 debe interpretarse como parte de un sistema
que tiende, en palabras del Preámbulo, a afianzar la justicia y asegurar los
beneficios de la libertad.
Para lograr esos fines nuestra
Constitución Nacional garantiza la independencia de los jueces en tanto
constituye uno de los pilares básicos del Estado Constitucional.
Por ello, el nuevo mecanismo
institucional de designación de magistrados de tribunales inferiores en grado a
esta Corte, contemplado en la reforma de 1994, dejó de lado el sistema de
naturaleza exclusivamente político-partidario y de absoluta discrecionalidad
que estaba en cabeza del Poder Ejecutiva y del Senado de la Nación. Tal opción
no puede sino entenderse como un modo de fortalecer el principio de
independencia judicial, en tanto garantía prevista por la Constitución Federal.
En este sentido, no ha dado lugar a
controversias quela inserción del Consejo de la Magistratura como autoridad de
la Nación ha tenido por finalidad principal despolitizar parcialmente el
procedimiento vigente desde 1853 para la designación de los jueces, priorizando
en el proceso de selección una ponderación con el mayor grado de objetividad de
la idoneidad científica y profesional del candidato, por sobre la
discrecionalidad absoluta (Fallos: 329:1723, voto disidente del juez Fayt,
considerando 12).
Es evidente que con estos fines se ha
pretendido abandonar el sistema de selección exclusivamente político partidario.
En palabras de Germán Bidart Campos, es inocultable la búsqueda del
constituyente de "amortiguar la gravitación político-partidaria en el
proceso de designación y enjuiciamiento de jueces" ("Tratado
Elemental de Derecho Constitucional", 1997, T. VI, pág. 499).
21º) Que, asimismo, la voluntad
originaria expresada en la Asamblea Constituyente compone otra pauta de
interpretación esencial (confr. Arg. Fallos: 100:337; 220:689; 333:633) que
ratifica los criterios hasta aquí expuestos.
El examen de los antecedentes
deliberativos que concluyeron en el texto sancionado en la convención de Santa
Fe, ratifica el genuino contenido de la cláusula constitucional en los términos
interpretados con anterioridad en cuanto, a fin de afianzar la independencia de
los jueces como garantía de los habitantes, despolitiza el procedimiento de
selección de los miembros del Consejo, dispone su elección a través de sus
respectivos estamentos y establece un equilibrio en su modo de integración.
22º) Que en efecto, un grupo de
convencionales presentó un proyecto de reforma de la Constitución Nacional
cuyos fundamentos expresaban su intención de "vigorizar la independencia del
Poder Judicial,(..). en este sentido se proponen mecanismos de despolitización
de los procedimientos de nombramiento y remoción de los magistrados, que
garantizarán no sólo idoneidad, sino independencia de los jueces frente a las
posibles presiones políticas. A este objetivo apuntan la creación del consejo
de la magistratura y el establecimiento del jurado de enjuiciamiento de
magistrados" (Ministerio de Justicia Centro de Estudios Constitucionales Y
Políticos, Obra de la Convención Nacional Constituyente, T. 11, págs. 1922 a
1929)23).
Que es de sumo interés señalar que en el seno de
la Comisión de Coincidencias Básicas, y a raíz de ciertos interrogantes planteados
por los convencionales, el miembro informante por la mayoría expresó que:
"… donde se dice representantes de los jueces” no parece fácil interpretar
que sea otra cosa que la persona elegida por los propios jueces (..).me parece
está implicada en el Consejo de representantes la elección de los jueces entre
los jueces; Y algo análogo respecto de los abogados, la elección de los
abogados entre los abogados". Ante el requerimiento de que aclarase si la
expresada era su opinión o la de los autores del núcleo a fin de servir como
interpretación auténtica, el convencional informante señaló:"Ésta fue la
interpretación con que fue insertado en el proyecto que ahora estamos
considerando y si vamos más atrás, si vamos al Pacto que dio motivo a la ley,
en ese texto también fue empleado con este espíritu..". (Ministerio de
Justicia - Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, op. cit., T. IV,
págs. 3256/3257 )
24º) Que también adquieren peso
decisivo las expresiones utilizadas por el mismo convencional en oportunidad de
fundar el proyecto ante el pleno de la convención. Tras referirse a la
necesidad de reformar el sistema judicial a fin de recuperar la "confianza
pública en su sistema institucional", dicho convencional sostuvo que
"El órgano central de esta' reforma es el Consejo de la Magistratura"
y, en lo que aquí interesa manifestó: "En cuanto a la integración del Consejo
de la Magistratura se ha procurado un modelo de equilibrio que garantice la
transparencia en el cumplimiento de estas finalidades y el pluralismo en la
integración del órgano, pero que simultáneamente no convierta al Poder Judicial
de la Nación en un sistema autogestionario en el que los jueces -cuya misión es
la de decidir casos concretos- puedan llegar a transformarse en la fuente de
provisión de nuevos jueces.
De tal manera, se ha buscado un
modelo intermedio en que los poderes democráticos retengan una importante
injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que
simultáneamente -por participación de los propios jueces en el gobierno de la
magistratura y por participación de estamentos vinculados con la actividad
forense u otras personas- el sistema judicial esté gobernado con pluralismo aunque
sin transferir a quienes no tienen la representación popular la totalidad de
los poderes propios distintos de los que le son específicamente propios del
sistema judicial, que son los de dictar sentencias, esto es, resolver casos
contenciosos" (Ministerio de Justicia Centro de Estudios Constitucionales
y Políticos, op. cit., T. V, pág. 4888).
Finalmente, corresponde destacar que
la intención del constituyente al incorporar el artículo 114 fue elevar el
umbral de garantía de independencia judicial. En efecto, en el discurso de
cierre, el convencional Raul Alfonsín leyó un texto en el que se hacía
manifiesta la intención del bloque que presidia respecto de las reformas que
seguidamente serian aprobadas y que expresaba: "Toda norma que pueda
implicar alguna limitación a la independencia del Poder Judicial, a la
independencia e imparcialidad en la composición del Consejo de la Magistratura
( ... ) aunque no contradiga el texto que sancionamos, debe considerarse que vulnera
el espíritu de la Constitución Y contradice la intención del
constituyente" (Ministerio de Justicia - Centro de Estudios
Constitucionales y Poli ticos, op. cit., T. V, págs. 5155/5156).
Tras un extenso debate ese proyecto
contó con el respaldo de la mayoría de los integrantes de la Comisión de
Coincidencias Básicas, y fue aprobado por la mayoría de los integrantes de la
convención -177 convencionales- en la sesión del l° de agosto de 1994.
Cabe destacar que de la lectura de los debates
del pleno de la convención surge que hubo acuerdo en que el Consejo de la
Magistratura tuviera esta composición mixta y equilibrada por la que algunos
integrantes provinieran de los órganos políticos resultantes de la voluntad
popular y los otros de los estamentos técnicos (Ministerio de Justicia - Centro
de Estudios Constitucionales Y Políticos, op. cit., T. IV, págs. 3905/3910 Y ss.,
págs. 4262/4269 Y T. V, págs. 4883/5176).
25º) Que la concepción de los
constituyentes que aprobaron el texto sancionado fue mantener en el Consejo un
equilibrio entre sectores de distinto origen sin que exista predominio de uno
sobre otros. Es decir que ningún sector cuente con una cantidad de
representantes que le permita ejercer una acción. hegemónica respecto del
conjunto o controlar por sí mismo al cuerpo. Además, la consideración integral
y razonada de los antecedentes reseñados lleva consistentemente a concluir que
para el constituyente la elección de los representantes de los estamentos técnicos
estaba a cargo exclusivamente de quienes los integran.
26º) Que corresponde seguidamente
considerar el modo de elección de los integrantes del Consejo de la Magistratura
en el contexto de la parte orgánica .de nuestra Constitución, pues los poderes
constituidos no podrían jamás, en ninguna circunstancia, desconocer la forma en
que los constituyentes organizaron la división del poder estatal en la Argentina.
Cuando se trata de representaciones que surgen del sufragio universal, el texto
constitucional determina en qué casos es admitido.
En efecto, la elección popular
directa fue explícitamente reservada por el constituyente a las autoridades nacionales
de índole política. Ello resulta en forma indubitable cuando se prevé que
"El Presidente y el vicepresidente de la Nación serán elegidos
directamente por el Pueblo (..). A este fin, el territorio nacional conformará
un distrito único" (artículo 94).
Asimismo, y en cuanto a los
integrantes del Poder Legislativo, el texto constitucional prevé que "La
Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el
pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso
de traslado...”. (articulo 45) y que los senadores serán "…elegidos en
forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido poli tico que
obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga
en números de votos ..". (artículo 54).La reforma constitucional de 1994
sustituyó la forma de elección indirecta por medio del Colegio Electoral para el
Poder Ejecutivo, y la elección por vía de legislaturas provinciales para los
Senadores Nacionales. En ambos casos, se eliminó la intermediación sujetando la
elección directamente a la voluntad popular. Debe concluirse entonces que
cuando el constituyente consideró necesario modificar el sistema de elección indirecta
de las autoridades políticas, lo mencionó expresamente, deforma indubitable.
Esta conclusión encuentra fundamento en que, de no establecerse con la máxima
raigambre los supuestos en los que se adoptará la forma de elección directa, la
expresión de la voluntad democrática del pueblo quedaría sujeta a la decisión del
Congreso de mantener o cancelar los cargos electivos según si el comportamiento
de la mayoría del pueblo coincide o no con la mayoría en el Congreso. En el
plano del ejercicio de los derechos políticos, esta situación llevaría además a
una permanente incertidumbre de los ciudadanos respecto de cuáles son los funcionarios
que pueden o no elegir en base al voto popular.
Por último no puede dejar de
señalarse que a lo largo de la historia política de nuestro país, no se
registran antecedentes en los que el Poder Legislativo haya creado un cargo de
autoridades de la Nación adicional a los que se establecen en el texto
constitucional, sometiéndolo al sufragio universal.
27º) Que desde otra perspectiva, la
Constitución tampoco autoriza al legislador a determinar la elección directa de
los Consejeros de la Magistratura en tanto este cuerpo, en su condición de
órgano con competencias especiales, se inserta dentro de la estructura del
Poder Judicial (Sección Tercera, Capitulo Primero de la Constitución Nacional y
conf. ag. Fallos:330:2351, voto de la mayoría, considerando II). El Poder
Judicial tiene la legitimidad democrática que le da la Constitución Nacional,
que no se deriva de la elección directa.
En la Asamblea Constituyente de
1853/60 expresamente se decidió que los jueces fueran elegidos por el pueblo
pero en forma indirecta, al ser nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo
del Senado. Este es quema fue ratificado por la reforma de 1994. Se mantuvo el
sistema de selección de los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, que son nombrados por el Poder Ejecutivo "con acuerdo del Senado
por dos tercios de sus miembros presentes, en sesión pública, convocada al
efecto".
Por su parte, los jueces de los
tribunales federales inferiores son nombrados por el Poder Ejecutivo "en
base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, con
acuerdo del Senado, en sesión pública, en la que se tendrá en cuenta la
idoneidad de los candidatos (articulo 99, inc. 4). En consecuencia, resulta
consistente que los consejeros, como miembros de un órgano que integra el Poder
Judicial de la Nación, sean elegidos en forma indirecta, de la misma manera que
los jueces.
28º) Que todos los caminos de
interpretación transitados anteriormente llevan a concluir que la elección de
los representantes de los jueces, abogados y académicos o científicos no puede
realizarse por sufragio universal, sino que debe efectuarse en el ámbito de sus
respectivos estamentos. Se concluye también que con la conformación del Consejo
de la Magistratura la Constitución persigue corno principal objetiva fortalecer
la independencia judicial.
Para ello, se ha buscado reducir la
gravitación político-partidaria en la designación de los jueces, previendo una
integración equilibrada respecto al poder que ostentan, por un lado, el sector
político y, por el otro, el estamento técnico. Esto es, que los representantes
de los órganos políticos resultantes de la elección popular no puedan ejercer
acciones hegemónicas o predominar por sobre los representantes de los jueces,
de los abogados y de los académicos o científicos, ni viceversa.
29º) Que corresponde examinar ahora
si el legislador al. sancionar la ley 26.855, respetó lo previsto en el artículo
114 en lo que respecta a la composición y procedimiento de elección de los
miembros del Consejo de la Magistratura. Por las razones que a continuación se
explicarán, la ley resulta inconstitucional en cuanto: al rompe el equilibrio
al disponer que la totalidad de los miembros del Consejo resulte directa o
indirectamente emergente del sistema político partidario, b) desconoce el
principio de representación de los estamentos técnicos al establecer la
elección directa de jueces, abogados, académicos y científicos, c) compromete
la independencia judicial al obligar a los jueces a intervenir en la lucha
partidaria, y d) vulnera el ejercicio de los derechos de los ciudadanos al
distorsionar el proceso electoral.
30º) Que del sistema de selección de
los miembros del Consejo de la Magistratura adoptado por esta ley se sigue indefectiblemente
que, con la modificación que ella introduce, doce(12) de los diecinueve (19)
integrantes serán elegidos en forma directa por sufragio universal y los siete
(7) restantes en forma indirecta por los órganos resultantes de la elección
popular.
De este modo, ya sea directa o
indirectamente, la totalidad de los integrantes del Consejo tendría un origen
político partidario. Es claro, entonces, que esta modificación importa un
evidente apartamiento de lo dispuesto en el artículo 114 de la Constitución
Nacional que, ya se ha dicho, buscó asegurar una composición equilibrada entre
los integrantes del Consejo, de modo tal que no tuvieran primacía los
representantes provenientes del sistema de naturaleza exclusivamente
político-partidario respecto de los representantes del Poder Judicial, del
ámbito profesional y del académico.
31º) Que, además, la convocatoria a
elecciones nacionales para elegir a los abogados y jueces que integrarán el
Cónsejo de la Magistratura desconoce las reglas de representación que establece
el artículo 114 de la Constitución Nacional.
En efecto, en el texto constitucional
no se dispone que el Consejo se integre con jueces y abogados sino con los
representantes del estamento de los jueces de todas las instancias y del
estamento de los abogados de la matricula federal. Es decir que el
constituyente decidió que quienes ocupen un lugar en este órgano lo hagan en
representación de los integrantes de esos estamentos técnicos. En consecuencia,
no es la sola condición de juez o abogado lo que los hace representantes, sino
su elección por los miembros de esos estamentos, pues para ejercer una
representación sectorial se requiere necesariamente un mandato, que solo puede
ser otorgado por los integrantes del sector.
De manera que la particular ingeniería
diagramada por el constituyente se vería burlada en el caso de que los
consejeros por los estamentos señalados emergieran de una elección general, pues
dejarían de ser representantes del sector para transformarse en representantes
del electorado.
32º) Que con relación a los
científicos y académicos, cabe reiterar que participan con los demás estamentos
del mandato de representación equilibrada y que, aunque la Constitución
Nacional les ha dado participación en estos términos en el Consejo, no les ha
asignado un rol central.
Es por ello que resulta
incuestionable que la ley sobredimensiona la representación de este sector al
elevar a seis el número de sus integrantes (el doble que el fijado para los
representantes de los diputados’, senadores, jueces y abogados) y al mismo
tiempo la distorsiona al establecer su elección por medio del sufragio
universal y no por los integrantes de dicho sector.- .
De tal modo, la norma reescribe
indebidamente el artículo 114 de la Constitución, otorgándole una preeminencia
aun estamento que tuvo en su origen constitucional un rol complementario o
secundario y termina asumiendo un papel preponderante en el funcionamiento del
cuerpo.
33º) Que, por otra parte, esta ley en
su artículo 40 prevé la participación de los jueces en procesos electorales
como candidatos al Consejo nominados por los partidos políticos. De acuerdo a
sus términos, el magistrado que aspira a ser miembro del Consejo en
representación de los jueces debe desarrollar actividades político-partidarias,
llevar a cabo una campaña electoral nacional con el financiamiento que ello
implica, proponer a la ciudadanía una determinada plataforma política y
procurar una cantidad de votos que le asegure ingresar al Consejo de la
Magistratura.
Esta previsión desconoce las
garantías que aseguran la independencia del Poder Judicial frente a los
intereses del Poder Ejecutivo, del Congreso o de otros factores de poder, en la
medida en que obliga al juez que aspira a ser consejero a optar por un partido
político. En la práctica, la ley contraría la imparcialidad del juez frente a
las partes del proceso y a la ciudadanía toda, pues le exige identificarse con
un partido político mientras cumple la función de administrar justicia. Desaparece
así la idea de neutralidad judicial frente a los poderes políticos y fácticos.-
34º) Que el modelo adoptado no
registra antecedentes que lo avalen en el derecho público provincial, ya que,
en todos los casos de representaciones de estamentos de jueces y abogados, la
elección es horizontal. Solo en dos provincias, Chubut y Santa Cruz, hay
miembros que resultan directamente elegidos por el pueblo, pero en ambas esa
disposición tiene jerarquía constitucional.
En esos supuestos se mantiene la
representación por estamentos. La regla única, sin fisuras, es la
horizontalidad en la designación de los representantes de los estamentos de
jueces y abogados, sea por elección o por sorteo. El fundamento de esta regla
es que una elección de los consejeros vinculada a las elecciones generales produciría
grandes oscilaciones políticas en las composiciones. Es previsible que, luego
de un tiempo de aplicación, los jueces vayan adoptando posiciones vinculadas a
los partidos que los van a elegir, y luego promover o no en sus carreras,
afectándose así su imparcialidad.
De tal modo, quienes sostienen una
solución de este tipo cuando están en situación de poderío, la criticarán cuando
estén en posiciones de debilidad. Las reglas constitucionales deben ser lo
suficientemente equilibradas para que sean aceptadas por todos, poderosos o
débiles. Tampoco hay antecedentes en el derecho comparado latinoamericano. En
Bolivia, único país en que fue tomada la elección popular, esa decisión se tomó
por vía de una reforma constitucional, modificando el régimen que había sido
instituido apenas dos años antes en la Constitución Política del Estado de Bolivia.
35º) Que por las razones hasta aquí
explicadas, el articulo 2° la ley 26.855 es inconstitucional en cuanto prevé la
elección mediante el sufragio universal de los representantes de los jueces, de
los abogados, y de los científicos y académicos, sobredimensiona la
participación de estos últimos y afecta la independencia de los jueces.
36º) Que sin perjuicio de lo
expuesto, esta Corte no puede dejar de señalar que el sistema electoral fijado
en los artículos 4° y 18 de la ley 26.855 para elegir a los consejeros resulta
de todos modos constitucionalmente inadmisible al establecer, con el pretexto
de ordenar el proceso electoral, mecanismos que distorsionan el principio de
transparencia e igualdad en la oferta de candidatos (articulo 37 de la
Constitución Nacional).
37º) Que, en primer lugar, establece
diversos obstáculos a la posibilidad de constituir agrupaciones poli ticas. En
efecto, el articulo 4° dispone que "no podrán constituirse agrupaciones
políticas al único efecto de postular candidaturas al Consejo de la
Magistratura". En este punto, el legislador ha establecido una barrera
electoral irrazonable y discriminatoria, que cercena un derecho humano de
importancia fundamental como loes el de asociarse políticamente. La ley no fija
una simple limitación al derecho a ser elegido para cubrir ciertos cargos
públicos del que gozan todos los ciudadanos, sino que lisa y llanamente les
veda a éstos la posibilidad de organizarse y formar un partido político que
persiga como único objetivo aspirara la categoría de consejero de la
magistratura. Los ciudadanos-27-pueden constituir partidos políticos y aspirar
únicamente al cargo de Presidente de la Nación, o de Senador Nacional, o de
Diputado Nacional, mas no pueden hacerlo si su única finalidades competir por
lugares en el Consejo de la Magistratura.
38º) Que tampoco es razonable
restringir la posibilidad de presentar candidatos al Consejo de la Magistratura
solo a las agrupaciones poli ticas nacionales que postulen fórmulas de
precandidatos presidenciales. Tal criterio restringe sin motivo la
participación en la contienda electoral y reduce las opciones de los electores.
39º) Que no se observa que existan
razones de representatividad, de organización electoral, de preservación de ese
proceso, de fortalecimiento del sistema democrático o de cualquier otra índole
(vgr. las que motivaron la decisión de esta Corte en Fallos: 332: 433) que
puedan justificar la decisión de limitar a las agrupaciones políticas. Restricciones
de este tipo no pueden fortalecer en forma alguna la democracia, ni contribuirá
pluralismo político, ya que limitan sin justificación el régimen plural de
partidos y la organización de agrupaciones políticas para una categoría
determinada.
40º) Que también resulta irrazonable
el requisito previsto en el artículo 18 para adherir la boleta de consejeros
ala de legisladores nacionales en cada distrito, en la medida que requiere que
en al menos 18 de los 24 distritos la mencionada adhesión se realice
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación.-. El Estado no puede
implementar un sistema electoral que coloque en mejor condición a una o unas
pocas agrupaciones políticas por sobre el resto. Dentro del proceso electoral, el
rol del Estado es decisivo en la regulación de los medios instrumentales
previstos para canalizar la oferta electoral.
En consecuencia, es dable esperar que
las normas que regulan el diseño de la boleta electoral fortalezcan la calidad
y transparencia de tal proceso y eviten influenciar o confundir al votante
generando interferencias en el ejercicio de su derecho de seleccionara las autoridades.
La exigencia contenida en el artículo 18, lejos de proteger la integridad,
transparencia y eficiencia del proceso electoral, establece una barrera para la
adhesión de boletas que, por no responder a criterios objetivos y razonables,
distorsiona las condiciones de la competencia política y tergiversa la
expresión de la voluntad popular.
41º) Que por todo lo expuesto, corresponde
declarar la inconstitucionalidad de los artículos 2°, 4°, 18 Y 30 de la ley 26.855
y, por consiguiente, del decreto 577/13 en cuanto convoca a las elecciones
primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias para la elección de candidatos
a consejeros para el Consejo de la Magistratura. Asimismo, atento a lo
establecido por el artículo 29 de la citada ley y a la decisión que aquí se
adopta, no entrará en vigencia la modificación dispuesta en el artículo 6°,
inciso 15, que requiere una mayoría absoluta del total de los miembros para
decidir la apertura del procedimiento de remoción de jueces-29-titulares,
subrogantes y jubilados convocados de acuerdo al artículo 16 de la ley 24.018,
formular la acusación ante el jurado de enjuiciamiento y ordenar la suspensión
de magistrados. Idénticas consecuencias se proyectan sobre las demás
modificaciones que la ley 26.855 introduce con relación al quórum previsto en
el artículo 7°, al régimen de mayorías y a la composición de las comisiones del
consejo de la Magistratura.
42º) Que, finalmente, esta resolución
no puede desatenderlas graves consecuencias que, de modo inmediato, derivarán
de ella. Esta circunstancia exige que el Tribunal, en cumplimiento de su deber
constitucional de adoptar las medidas apropiadas para evitar el caos
institucional o la eventual paralización de la administración de justicia,
determine claramente los efectos de su pronunciamiento. En este sentido,
corresponde aclarar que en los puntos regidos por las normas declaradas
inconstitucionales e inaplicables en el considerando precedente, mantendrá su
vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus modificatorias
24.939 Y 26.080.
43º) Que más allá de las cuestiones
abordadas y decididas por esta Corte en los considerandos que anteceden con
particular referencia a los planteos constitucionales formulados en esta causa,
cabe subrayar que el proceso electoral había sido suspendida en la categoría de
candidatos a miembros del Consejo de la Magistratura- como consecuencia de
otras resoluciones dictadas por jueces federales de distintas jurisdicciones
territoriales que- han sido puestas en conocimiento de las autoridades competentes.-
Por ello, oída la señora Procuradora General de la Nación, se rechaza el
recurso extraordinario por salto de instancia y se resuelve:
l. Declarar la inconstitucionalidad
de los artículos 2 0,4°, 18 Y 30 de la ley 26.855, y del decreto 577/13.
II. Declarar la inaplicabilidad de
las modificaciones introducidas por la ley 26.855 con relación al quórum
previsto en el artículo 7°, al régimen de mayorías y a la composición de las
comisiones del Consejo de la Magistratura: de conformidad con lo previsto en el
artículo 29 de dicha ley.
III. Disponer que en los puntos
regidos por las normas declaradas inconstitucionales e inaplicables, mantendrá
su vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus
modificatorias 24.939 y 26.080 .
IV. Dejar sin efecto la convocatoria
a elecciones para los cargos de consejeros de la magistratura representantes de
los jueces de todas las instancias, de los abogados de la matrícula federal y
de otras personas del ámbito académico y científico establecida en los
artículos 18 y 30 de la ley 26.855 y en los artículos l°, 2°, 3° Y concordante
s del decreto 577/13.
V. Aclarar que lo resuelto no implica
afectación alguna del proceso electoral para los cargos de diputados y
senadores nacionales establecido en el decreto 501/13.-
VI. Imponer las costas a la recurrente
(artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) .
Notifíquese. Firmado
JUAN CARLOS MAQUEDA
CARMEN M.ARGIBAY
ELENA HIGHTON de NOLASCO
ENRIQUE S PETRACCHI
E. RAUL ZAFFARONI
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI y
DOÑA CARMEN M. ARGIBAY
Considerando:
l°) Que Jorge Gabriel Rizzo interpuso
acción de amparo en su carácter de apoderado de la Lista 3 "Gente de
Derecho” agrupación integrada por abogados de la matricula federal que viene
participando en los procesos de elección de los representantes de ese estamento
en el Consejo de la Magistratura] con el objeto de que se declarara la
inconstitucionalidad de los artículos 2, 4, 18 Y 30 de la ley 26.855, y del
decreto del Poder Ejecutivo N° 577/2013. Sostuvo que las citadas normas
vulneraban la representación que la Constitución Nacional garantiza a los abogados
en el Consejo de la Magistratura, según lo dispuesto en su artículo 114 .El
Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal n° 1, Secretaría
Electoral, hizo lugar a la demanda y, como consecuencia, dispuso dejar sin
efecto la convocatoria electoral prevista para la elección de miembros del
mencionado Consejo.
2°) Que, contra dicho
pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario por salto
de instancia que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 257 ter del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación, esta Corte declaró admisible por resolución del
pasado 13 de junio.
3º) Que la recurrente se agravia,
fundamentalmente, porque considera, por un lado, que no existe causa o controversia
y que la actora carece de legitimación activa; por el otro, que la ley 26.855
constituye una legítima y razonable reglamentación del artículo 114 de la
Constitución Nacional.
4°) Que, con relación al primer
planteo, los agravios del apelante resultan manifiestamente infundados pues se
limitan a citar, dogmáticamente, precedentes de esta Corte en materia de legitimación,
y a señalar que la ley 26.855 no produce al amparista un perjuicio actual y
concreto, puesto que no le impide "acceder a una postulación en alguno de
los partidos políticos nacionales que sea afin a sus ideas".
Sin embargo, estas afirmaciones no se
hacen cargo del núcleo del planteo del actor, según el cual la afectación de su
derecho consiste en que: a) la ley 26.855 "so pretexto de una mayor
representatividad 'democrática' establece que quien represente a los abogados
de la matrícula federal' no sea electo por sus representados, los abogados,
sino por todos los habilitados a emitir sufragio"; y b) "quien aspire
a 'representar' al segmento de los abogados de la matrícula federal, deberá
(..). será filiado, o al menos haber acordado con un partido político su precandidatura
(..).para finalmente no 'representar' a los abogados[sino] (..). al Partido
Político que le permitió llegar a ese lugar".
En tales condiciones, resulta que el
amparista tiene un interés jurídico propio y diferente y, por ello, suficiente en
la resolución de la controversia o, como lo ha sostenido esta Corte, que las
normas impugnadas lo afectan de forma "suficientemente directa" o
"substancial" (Fallos: 306:1125; 308:2147 y 310:606, entre otros).
5º) Que, sentado lo expuesto,
corresponde determinar si las disposiciones de la ley aquí objetada respetan el
artículo 114 de la Constitución Nacional, en cuanto establece, en su segundo
párrafo, que: "El Consejo será integrado periódicamente de modo que se
procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos
resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de
los abogados de la matricula. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito
académico y científico, en el número y la forma que indique la ley".
6°) Que, en primer término, es
necesario recordar quela actuación de los tres poderes del Estado Nacional
encuentra como limite la supremacía de la Constitución Nacional (artículos 30 Y
31) En otras palabras, los poderes públicos deben actuar conforme al
ordenamiento jurídico imperativo al que se encuentran sometidos; y si no lo
hacen, sus actos deben ser invalidados para proteger la vigencia de las normas
fundamentales impuestas por el pueblo soberano.
Con esta finalidad, la Constitución
reconoce a cada uno de los órganos gubernamentales distintas facultades que le
permiten, y lo obligan, a controlar el accionar de los otros. Y es en este
balance, que el Poder Judicial adquiere una función fundamental: el control de
constitucionalidad de las normas y actos estatales.-35-En tal sentido, esta
Corte ha reconocido desde antiguo, con sustento en el artículo 116 de la Ley
Fundamental, "la atribución que tienen y el deber en que se hallan los
Tribunales de Justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se
traen á su decisión, comparándolas con el testo de la Constitución para
averiguar si guardan ó no conformidad con ésta, y abstener sede aplicarlas, sí
las encuentran en oposición con ella, constituyendo esta atribución moderadora,
uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial nacional y una de
las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados
en la Constitución, contra los abusos posibles é involuntarios de los poderes
públicos" (caso "Elortondo", Fallos:33:162) .
Es que, como lo ha dicho el Tribunal,
el control judicial de constitucionalidad procura la supremacía de la
Constitución, no la del Poder Judicial, o la de la Corte, aun cuando sea
precisamente ésta, configurado un caso, el intérprete final de aquélla (Fallos:
316:2940).
7°) Que el propósito que guió la
incorporación del artículo 114 a la Constitución Nacional fue reformular la relación
de los poderes Ejecutivo Y Legislativo -que responden básicamente a la dinámica
del proceso político- con el Poder Judicial, en el sentido de fortalecer su
independencia, al reducir, en cierta medida, la influencia de los actores
políticos.
Para alcanzar ese objetivo, la
referida cláusula constitucional dispone que cuestiones tales como la selección
de postulantes para acceder a la judicatura, o el procedimiento de-36- .o/remoción
de jueces, entre otras, estarán a cargo de un Consejo de la Magistratura
compuesto por diversos estamentos (órganos políticos resultantes de la elección
popular, jueces y abogados de la matricula federal, y personas del ámbito
académico y científico). Al mismo tiempo establece que entre ellos debe existir
un equilibrio, entendiéndose por tal la situación en que ninguno de ellos tenga
por si solo un predominio sobre los restantes.
Cabe señalar que el equilibrio
mencionado no se procura solamente respecto de los miembros del Consejo sino de
los sectores representados, esto es, órganos políticos resultantes de la
elección popular, jueces y abogados. Por ello, para lograr este objetivo
constitucional es imprescindible que, junto a los consejeros elegidos por los
órganos políticos que representan al pueblo de la Nación, el cuerpo se integre
con otros consejeros elegidos horizontalmente por sus pares.
Por último, con relación a la
categoría de los académicos y científicos que deben integrar el Consejo, si
bien no se trata de una representación en los términos antes descriptos, la
participación que les acuerde la ley debe, necesariamente, respetar el mandato
constitucional de procurar el equilibrio.")
8º) Que, además de desprenderse sin
dificultad de su texto, el mencionado propósito de la reforma constitucional
fue expresamente declarado por el convencional Enrique Paixao, en ocasión de
informar el proyecto al pleno de la Convención Reformadora de 1994. En el pasaje
que interesa manifestó: "En cuanto a
la integración del Consejo de la Magistratura se ha procurado un modelo de
equilibrio que garantice la transparencia en el cumplimiento de estas
finalidades y el pluralismo en la integración del órgano, pero que
simultáneamente no convierta al Poder Judicial de la Nación en un sistema autogestionario
en el que los jueces -cuya misión es la de decidir casos concretos- puedan
llegar a transformarse en la fuente de provisión de nuevos jueces.
De tal manera, se ha buscado .un intermedio en que los poderes
democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de designación de
los jueces, pero en el qué simultáneamente -por participación de los propios
jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de estamentos
vinculados con la actividad forense u otras personas- el sistema judicial esté
gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la representación
popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que le son
específicamente propios del sistema judicial, que son los de dictar sentencias,
esto es, resolver casos contenciosos. (Ministerio de Justicia Centro de
Estudios Constitucionales Y Políticos, óp. cit., T.V, pág. 4888). [El resaltado es añadido].
De acuerdo con esos fundamentos y
tras la realización de unas correcciones formales (sustitución de un punto y
coma, por una coma después de "elección popular" y supresión de una
coma después de "integrado" (Ministerio de Justicia - Centro de Estudios
Constitucionales y Políticos, op. cit., T. V, pág. 5164), la mayoría de los
integrantes de la Convención (177 convencionales),aprobó el proyecto en la
sesión del 10 de agosto de 1994 (Ministerio de Justicia - Centro de Estudios
Constitucionales y Políticos, op. cit., T. V, pág. 5166).
Del debate que, previamente, tuvo
lugar merecen ser recordados algunos pasajes de la intervención del convencional
Zaffaroni. Al realizar una observación con relación al texto del proyecto que
luego resultó aprobado, expresó:
“… Creemos que son correctas las tres primeras categorías que se señalan
para sus integrantes: Jueces, representantes del Poder Legislativo y abogados.
Podríamos admitir la categoría de académicos, pero si vemos los modelos
originarios del Consejo de la Magistratura, observamos que, básicamente, se
integran con jueces designados directamente por todos los jueces y
representantes del Poder Legislativo, en proporción a los partidos poli ticos
con representación democrática representaciones que deben recaer en académicos
o en abogados con larga trayectoria”.
"Lo que se propone es una
institución respecto de la cual la nueva norma a incorporar al texto
constitucional determina sus funciones y las categorías de sus miembros, por
ejemplo, pero sin decir nada sobre la proporción en que la integrarán ni cómo
será la elección.
"Cada vez que esto se ha hecho en la historia, apareció la lucha
partidista disputándose la integración del consejo de la Magistratura, que
termina siendo repartido entre los partidos políticos, tal como pasó cada vez
que se cedió algún espacio en Italia y como todavía sucede en España"
(Ministerio de Justicia Centro de Estudios Constitucionales y Políticos,
op.cit., T. V, pág. 5112).
Finalmente, corresponde destacar que
en el discurso de cierre, el convencional Raúl Alfonsín leyó un texto en el que
se hacía manifiesta la intención del bloque que presidía respecto de las reformas
que seguidamente serían aprobadas. Dicho documento expresaba:
"Toda norma que pueda implicar alguna limitación a la independencia
del Poder Judicial, a la independencia e imparcialidad en la composición del
Consejo de la Magistratura “... aunque no contradiga el texto que sancionamos,
debe considerarse que vulnera el espíritu de la Constitución Y contradice la
intención del constituyente ..." (Ministerio de Justicia Centro de
Estudios Constitucionales Y Políticos, op. cit., T.V, págs. 5155/5156).
9°) Que, la idea de los
constituyentes fue, pues, que una representación no predomine sobre las otras,
es decir que no ejerza una acción hegemónica del conjunto o que no controle por
sí misma al cuerpo. Es éste el único modo de preservar el sistema organizado en
el artículo 114 de la Constitución para evitarla fractura del balance que la
Convención de 1994 juzgó apropiado para mantener el Poder Judicial a la
distancia justa de los otros dos poderes que expresan más directamente la representación
democrática.
10º) Que, sentada la interpretación
de la cláusula constitucional, corresponde llevar a cabo el examen de compatibilidad
con las disposiciones legales cuya validez ha sido puesta en cuestión.
El texto de la ley 26.855, en lo
pertinente, dispone:
"ARTICULO 2º- Sustituyese el artículo
2º de la ley 24.937(t.o. 1999) y sus modificatorias, por el siguiente:
Artículo 2° Composición.
El Consejo estará integrado por
diecinueve (19) miembros, de acuerdo con la siguiente composición:
1. Tres (3) jueces del Poder Judicial
de la Nación, elegidos por el pueblo de la Nación por medio de sufragio universal.
Corresponderán dos (2) representantes a la lista que resulte ganadora por
simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.
2. Tres (3) representantes de los
abogados de la matrícula federal, elegidos por el pueblo de la Nación por medio
de sufragio universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que
resulte ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo
lugar.-41-
3. Seis (6) representantes de los
ámbitos académico o científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna de
las disciplinas universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por el pueblo
de la Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán cuatro (4)
representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y dos (2) a
la que resulte en segundo lugar.
4. Seis (6) legisladores. A tal
efecto, los presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados,
a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán
tres (3) legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos (2) a la
mayoría y uno (1) a la primera minoría.
5. Un (1) representante del Poder Ejecutivo.
Los miembros del Consejo prestarán' juramento en el acto de su incorporación de
desempeñar debidamente el cargo por ante el presidente de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación.
Por cada miembro titular se elegirá
un suplente, mediante igual procedimiento, para reemplazarlo en caso de
renuncia, remoción o fallecimiento...
ARTICULO 4º Incorporase como artículo
3 o bis de la ley 24.937 (t.o. 1999) y sus modificatorias, el siguiente:
Artículo 3º bis.- Procedimiento. Para
elegir a los consejeros de la magistratura representantes del ámbito académico
y científico, de los jueces y de. los abogados de la matrícula federal, las
elecciones se realizarán en forma conjunta y simultánea con las elecciones
nacionales en las cuales se elija presidente. La elección será por una lista de
precandidatos postulados por agrupaciones políticas nacionales que postulen
fórmulas de precandidatos presidenciales mediante elecciones primarias
abiertas, simultáneas y obligatorias. No podrán constituirse agrupaciones poli
ticas al único efecto de postular candidaturas al Consejo de la Magistratura. No
podrán oficializarse candidaturas a más de un cargo y por más de una agrupación
política.
Las precandidaturas y en su caso las
candidaturas a consejeros de la magistratura integrarán una única lista con
cuatro(4) representantes titulares y dos (2) suplentes de los académicos dos
(2) representantes titulares y un (1) suplente de los jueces y dos (2)
representantes titulares y un (1) suplente de los abogados de la matricula
federal. La lista conformará un cuerpo de boleta que irá adherida a la derecha de
las candidaturas legislativas de la agrupación por la que son postulados que a
este efecto manifestará la voluntad de adhesión a través de la autorización
expresa del apoderado nacional ante el juzgado federal electoral de la Capital
Federal. Tanto el registro de candidatos como el pedido de oficialización de
listas de candidatos a consejeros del Consejo de la Magistratura se realizará
ante esa misma sede judicial.
Se aplicarán para la elección de
integrantes del Consejo de la Magistratura del ámbito académico y científico de
los jueces y de los abogados de la matrícula federal las normas del Código
Electoral Nacional las leyes 23.298, 26.215, 24.012 Y 26.571, en todo aquello
que no esté previsto en la presente ley y no se oponga a la misma .
ARTICULO 18. Sustitúyese el artículo
33 de la ley 24.937 (t.o. 1999) y sus modificatorias, por el siguiente:
Artículo 33.- Elecciones. El acto
eleccionario de los integrantes del Consejo de la Magistratura previsto en el
artículo 3° bis de la presente, se celebrará de manera conjunta y simultánea
con las elecciones nacionales para cargos legislativos, en la primera
oportunidad de aplicación de esta ley. Los integrantes del Consejo de la
Magistratura que resulten electos mediante este procedimiento durarán excepcionalmente
dos (2) años en sus cargos y se incorporarán al cuerpo sin perjuicio de la
permanencia de quienes ejerzan mandato vigente, en cuyo caso la cantidad total
de miembros podrá excepcionalmente exceder el número de 19 consejeros.
La oficialización de listas de
candidatos a consejeros del Consejo de la Magistratura para las elecciones primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias, y para las elecciones generales, podrá
hacerse en esta oportunidad, por cualquier partido, confederación o alianza de
orden nacional. A los fines de la adhesión de los cuerpos de boleta de la categoría
de consejeros del Consejo de la Magistratura con la de legisladores nacionales
en cada distrito, se requiere la comprobación de la existencia de que en al
menos 18 de los 24 distritos, la mencionada adhesión se realiza exclusivamente
con agrupaciones de idéntica denominación. En el resto de los distritos, podrá
adherirse mediando vínculo jurídico entre las categorías de las listas oficializadas.
La adhesión de los cuerpos de boleta del resto de las categorías podrá
realizarse mediando vínculo jurídico .
ARTICULO 29. - Las modificaciones al
régimen de mayorías previsto en la presente ley, así como la nueva composición de
las comisiones, entrarán en vigor una vez que se haga efectiva la modificación
de la integración del cuerpo prevista en el artículo 2°, de acuerdo con el
mecanismo electoral establecido en los artículos 3° bis y concordantes.
ARTICULO 30. - La promulgación de la
presente ley importa la convocatoria a elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias para la elección de candidatos a Consejero de la
Magistratura por los estamentos previstos en el artículo 3° bis de la misma,
debiéndose adaptar el cumplimiento de las etapas electorales esenciales al calendario
en curso.-
11º) Que la nueva integración
establecida en el texto de la ley 26.855 no se adecua al estándar
constitucional. En efecto, el equilibrio que ordena procurar el artículo 114
queda derechamente suprimido cuando, en un cuerpo integrado por diecinueve(19)
miembros doce (12) de ellos (representantes de jueces, abogados y académicos)
son electos directamente por el pueblo, otros seis (6) son legisladores
nacionales que también han sido elegidos en forma directa mediante sufragio
popular (artículos 45 y 54 de la Constitución), y el restante es nombrado por
el Poder Ejecutivo, cuyo titular tiene el mismo origen (articulo 94) .
Cabe reiterar lo expresado en el
sentido de que el carácter de abogado o de juez de un miembro del Consejo de la
Magistratura no basta para conferirle la representación de sus pares. La real
representación de un sector no reside necesariamente en las calidades -abogado
o juez- que debe ostentar el representante, sino en el señorío de la voluntad
del representado-45-para designar a sus mandantes. Ello solo puede lograrse si los
miembros del consejo pertenecientes a tales estamentos son elegidos
horizontalmente por sus pares.
12º) Que, el sistema creado por la
ley, en tanto otorga al cuerpo electoral -directa o indirectamente- la elección
de todos los integrantes del Consejo de la Magistratura, hace imposible el
equilibrio diseñado en el artículo 114 de la Constitución Nacional, puesto que
elimina la diversidad de representaciones y deja subsistente tan solo una de
ellas.
13) Que, no altera esta conclusión la
circunstancia de que el régimen impugnado ponga en juego un procedimiento de
elección popular, con el declarado objeto de profundizar el estado democrático.
Contrariamente a lo sugerido por la
apelante, no afecta el principio de soberanía popular, que aquélla apoya en el
artículo 22 de la Constitución Nacional, la circunstancia de que algunos de los
integrantes del Consejo de la Magistratura no sean elegidos mediante el voto
directo del pueblo de la Nación.
En efecto, la forma de gobierno
representativa y republicana adoptada por la Constitución Nacional (articulo
10)consiste en la coexistencia de autoridades elegidas directamente por el
pueblo, y otras que son designadas a través de sus representantes, sin su
participación directa (por ejemplo, el Defensor del Pueblo, articulo 86 CN, el
Jefe de Gabinete de Ministros, artículo 99, inc. 7, CN, y la Auditoría General
de la Nación, artículo 85 CN).
De todas las democracias posibles, la
única que pueden profundizar los poderes constituidos es la organizada por la
Constitución Nacional sobre la base de las autoridades por ella creadas y
ninguna otra. Éste es el recto sentido de su artículo 22. Por lo tanto dicha
cláusula no da pie para alterar la composición y el modo de elección de una de
las autoridades del Gobierno Federal, como el Consejo de la Magistratura.
Lo anterior no implica afirmar que
esté vedado al pueblo de la Nación reformar la Constitución Nacional; pero, para
ello, debe sujetarse a los procedimientos previstos por el artículo 30 de la
Constitución Nacional.
14º) Que el declarado propósito de la
ley 26.855 de ampliar la base democrática de la elección de los miembros del
cuerpo respecto de aquellos que no surgen directamente del sufragio universal,
se contrapone frontalmente con la voluntad popular expresada en la Convención
Constituyente de dejar atrás unes quema semejante, que había regido hasta 1994,
en el que los órganos políticos (Legislativo y Ejecutivo) monopolizaban las
decisiones que actualmente son competencia del Consejo de la Magistratura. En
suma, el cumplimiento de la citada finalidad legal importaría vaciar de
contenido la decisión plasmada en el artículo 114 de la Constitución Nacional.
15º) Que, en razón de lo expuesto,
corresponde declararla inconstitucionalidad de los artículos 2, 4, 18 Y 30 de
la ley 26.855.-
De tal modo, a fin de restablecer el
derecho de la agrupación actora a que la representación del estamento de los
abogados en el Consejo de la Magistratura se realice con arreglo a lo dispuesto
en el citado artículo 114, corresponde dejar sin efecto la convocatoria a
elecciones para los cargos de consejeros representantes de los jueces de todas
las instancias, de los abogados de la matricula federal y de otras personas del
ámbito académico y científico establecida en los artículos 18 Y 30 de la ley
26.855, Y por los artículos 1, 2, 3 y concordantes del decreto 577/2013, sin
que ello implique afectar el proceso electoral para los cargos de diputados y
senadores nacionales establecido en el decreto 501/2013.
16º) Que, asimismo, atento a lo
establecido por el artículo 29 de la citada ley, cabe resolver que no entrarán
en vigencia las modificaciones al régimen de mayorías ni la nueva composición
de las Comisiones que ella dispone. Esta decisión se inscribe en la doctrina
del Tribunal según la cual, la Corte ha de delimitar el alcance de la
inconstitucionalidad que tenga el deber de declarar, sin sustituir la voluntad
del legislador, y asegurar así, máximamente, la vigencia de todo el resto de la
ley (doctrina de Fallos: 214:177).
Por ello, oída la señora Procuradora
General de la Nación, se rechaza el recurso extraordinario por salto de
instancia y se resuelve:
l. Declarar la inconstitucionalidad
de los artículos 2 ,4°, 18 Y 30 de la ley 26.855, y del decreto 577/13.
II. Declarar la inaplicabilidad de
las modificaciones introducidas por la ley 26.855 con relación al quórum
previsto en el artículo 7°, al régimen de mayorías y a la composición de las
comisiones del Consejo de la Magistratura, de conformidad con lo previsto en el
artículo 29 de dicha ley.
III. Disponer que en los puntos
regidos por las normas declaradas inconstitucionales e inaplicables, mantendrá
su vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus
modificatorias 24.939 y 26.080.
IV. Dejar sin efecto la convocatoria
a elecciones para los cargos de consejeros de la magistratura representantes de
los jueces de todas las instancias, de los abogados de la matrícula federal y
de otras personas del ámbito académico y científico establecida en los
artículos 18 y 30 de la ley 26.855 y en los artículos l°, 2°, 3° Y concordante
s del decreto 577/13.
V. Aclarar que lo resuelto no implica
afectación alguna del proceso electoral para los cargos de diputados y
senadores nacionales establecido en el decreto 501/13.
VI. Imponer las costas a la
recurrente (artículo 68 del-Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
ENRIQUE S. PETRACHI - CARMEN M.
ARGIBAY ES COPIA FIEL
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAÚL ZAFFARONI
Considerando:
1º) Que en cuanto a los antecedentes
del caso y a la naturaleza de las cuestiones constitucionales cuyo examen se promueve
en el recurso extraordinario, corresponde dar por reproducida la descripción
efectuada en el dictamen de la señora Procuradora General de la Nación
(parágrafos 1 y 11).20)
2º) Que con particular referencia al
planteo concerniente a la ausencia de legitimación activa, el agravio del
Estado Nacional es inadmisible por los fundamentos desarrollados en el
considerando 4° del voto mayoritario del Tribunal. Iguales razones de economía
llevan a dar por reproducido lo dicho en el voto de la mayoría (cons. 3°) para
rechazar el planteo del recurrente que hace pie en la inadmisibilidad de la vía
del amparo.
3º) La cuestión constitucional
planteada respecto de la ley 26.855, se centra en dos aspectos: la elección
popular y el incremento de los escaños correspondientes a los académicos y
científicos, que la sentencia que llega a la Corte considera violatorios de las
disposiciones del artículo 114 de la Constitución Nacional. Se impone, pues,
comenzar por esclarecer el contenido de esa disposición constitucional,
introducida en la reforma de 1994.40)
4º) La citada reforma constitucional
se caracterizó por perfilar instituciones sin acabar su estructura. En ocasiones
se tiene la impresión de que simplemente marcó trazos gruesos, que se limitaron
a esbozar órganos y competencias, muy lejos de la precisión necesaria para
delinear una ingeniería institucional. Esta característica puede observarse con
claridad, entre otros casos, con respecto a la regulación de los decretos de
necesidad y urgencia, a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y también en
lo que hace al Consejo de la Magistratura.
En alguna medida pareciera ser
resultado del afán de hallar fórmulas 'de compromiso, práctica bastante común
en el ámbito legislativo, aunque también ha pesado la premura con que se
trabajaron los temas en la Asamblea, una vez obtenido el principal objetivo
político de su momento histórico.
En todos los casos -yen el del
Consejo de la Magistratura en particular- se argumentó que una mayor precisión
constitucional padecería de un supuesto defecto de reglamentarismo, discurso en
que se confundía lo que hubiese debido ser una cuidadosa estructuración
constitucional con la reglamentación legal. De este modo, la reforma se apartó
de la tradición constitucional argentina, puesta de manifiesto en la forma
precisa, clara y meticulosa, con que el texto original de 1853 estructura las
atribuciones y las Cámaras del Poder Legislativo.
Esta característica se tradujo -como
se observó en su momento por alguna minoría- en una transferencia de poder
constituyente al poder constituido, dado que el defecto de estructuración, en
todos los casos citados y en otros más, debió salvarse mediante leyes del
Congreso de la Nación, dificultosamente sancionadas e incluso alguna .de casi
imposible sanción.
En el propio seno de la Asamblea de
Santa Fe se advirtió reiteradamente el riesgo que se corría con esta novedosa modalidad
constitucional, puesto que es inevitable que la política coyuntural ocupe los
huecos estructurales que deja abiertos el texto constitucional, con las
soluciones que le dicte la circunstancia de poder de cada momento, no por
corrupción y ni siquiera por razones contrarias a la ética, sino por la simple
dinámica esencialmente competitiva de la actividad política, que
irremisiblemente mueve a ocupar todos los espacios de poder que se le ofrecen
en cada ocasión.
5º) En la reforma constitucional de
1994 se introdujo la institución del Consejo de la Magistratura, asignándole la
función de administración del Poder Judicial. Se corrió el gravísimo riesgo de
introducir una institución novedosa sin estructurarla. Se argumentó de modo
exactamente contrario al indicado por el buen sentido, afirmando que
precisamente la novedad aconsejaba dejarla a medio hacer, para que la ley
infraconstitucionalidad fuese definiendo conforme a lo que indicase la
experiencia, cuando en realidad era previsible que ésta la terminase de
estructurar conforme a los espacios del juego de poder de cada coyuntura
política, lo que hacía previsible un futuro incierto y complicado.
6º) De ese modo, el texto
constitucional delegó la tarea de finalizar la estructuración del Consejo de la
Magistratura en una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara. En esta línea, tampoco se definió su
integración, pues el texto incorporado se limita a indicar los estamentos que
deben estar representados, sin-53-señalar número ni proporciones, dado que solo
impone que se procure el equilibrio. Es claro que equilibrio no es sinónimo de
igualdad y ni siquiera procurar es lo mismo que deber. Deber procurar significa
que se debe hacer un esfuerzo en pos del equilibrio, pero nada más. Si bien
suponemos que por razones de supuesta elegancia se ahorró el gerundio, con esa
fórmula solo se exige un esfuerzo por parte del legislador ordinario, lo que
éste hará en mayor o en menor medida, según los intereses coyunturales en pugna,
conforme a la experiencia generalizada de la ya mencionada dinámica competitiva
de la política.
7°) En el seno de la asamblea
reformadora se presentaron proyectos por las minorías que proponían fórmulas
más acabadas y una estructuración razonable, conforme a los modelos del derecho
constitucional comparado, en particular el de la Constitución de la República
Italiana. No obstante, la mayoría optó por el texto vigente, con alguna
modificación casi de detalle, pero sin admitir ninguna precisión.
Los defectos de estructuración se
advirtieron en el propio seno de la asamblea reformadora, tanto en la discusión
en comisión como en el pleno y, por desgracia, sus consecuencias se verificaron
ampliamente con el correr de los años.
En efecto: una institución novedosa,
tomada del derecho constitucional comparado, pero separándose de sus modelos
originales en forma híbrida y con defectuosa estructuración, dio lugar a que en
menos de veinte años fuese objeto de tres reformas regulatorias dispares y
profundas.-
A esto se suma que, en los últimos
años, su deterioro funcional llegó hasta el límite de la paralización, como
bien lo señala el dictamen de la señora Procuradora General, con las
consecuentes dificultades de orden institucional, en particular la
imposibilidad de designación de jueces para cubrir las numerosas vacantes que
se han ido produciendo y que hacen que una buena parte de la magistratura
federal se halle a cargo de jueces subrogantes.
8º) En la Asamblea Reformadora se
insistió en forma especial en la necesidad de consagrar en el texto la forma de
elección de los representantes de los diferentes estamentos.
Los convencionales constituyentes
tuvieron en sus manos proyectos que precisaban la forma de elección, pero
prefirieron omitir tales precisiones, afirmando que el texto era
suficientemente claro. Incluso hubo legisladores del propio sector mayoritario
de la Asamblea que propusieron en Comisión que se lo consagrase, pero en
definitiva el texto no lo hizo, pese a que en el debate y también en alguna
obra escrita sobre el tema en la época se recordaron los antecedentes extranjeros
que habían distorsionado la institución.
Entre éstos sobresalía el caso español con la
famosa enmienda Bandrés de 1985, que aprovechando la delegación legislativa del
constituyente español (artículo 122 de la Constitución), asignó al Parlamento
la nominación de los consejeros jueces, separándose del modelo de la
Constitución de la República Italiana, que fue la principal fuente de
inspiración en el derecho comparado -incluso española- a partir de la posguerra.
9°) El texto vigente prescribe la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los
jueces de todas las instancias y de los abogados de la matricula federal. Con
esta redacción dejó abierta la integración con representación del Poder
Ejecutivo. También deja abierta la posibilidad de que la elección de los
representantes de los jueces pueda tener lugar por instancias, o sea,
respetando la estructura corporativa vertical, con menor representación de los
más numerosos y jóvenes, que son los de primera instancia.
Pero más aún, sigue el propio texto estableciendo
displicentemente que será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito
académico y científico, en el número y forma que indique la ley. Es decir, que
la ley puede incorporar a otros miembros del Consejo, en forma y número
discrecional, respecto de los cuales -y dado que lo dispone después de un
punto- puede entenderse que ni siquiera rige la obligación de esforzarse por el
equilibrio y, por supuesto, tampoco marca ningún criterio para su número y
elección.
10º) Como era de esperar y, tal como
lo advirtió alguna minoría en el momento de la sanción en 1994, la tercera
reforma que sufre legislativamente esta institución, ante el silencio de la
Constitución acerca de la forma de elección de los representantes de jueces y
abogados, siguiendo en parte el ejemplo de la enmienda Bandrés española, decide
que éstos no sean electos por sus pares, aunque, a diferencia del mal ejemplo
español, convoca a la ciudadanía para su elección popular directa.
La enmienda Bandrés fue criticada al
tiempo de la reforma en algún libro que circuló entre los diputados y fue citada
en la Asamblea Reformadora en varias ocasiones, como ejemplo entonces más
reciente de un peligroso antecedente que era menester tomar en cuenta para
estructurar la institución en la fórmula constitucional, pues tuvo como
resultado que a partir de ella los dos grandes partidos españoles se
repartiesen la nominación de los jueces consejeros.
La citada enmienda Bandrés -de la que
el propio diputado Bandrés parece haberse arrepentido varios años después- tuvo
el efecto de convertir parcialmente al Consejo español en una casi comisión del
Congreso, en algunos casos incluso con dificultades para obtener los acuerdos
que hicieran mayoría, obstaculizando su integración. La solución legislativa de
la tercera reforma que sufre la integración del Consejo argentino, al menos,
otorga esa atribución directamente a la ciudadanía.
11º) Es claro que la ley sancionada
por el Congreso Nacional no se filtra por los resquicios del texto, sino que penetra
por las enormes brechas que éste dejó abiertas a la ley infraconstitucional.
Esto plantea un serio problema de
conciencia y de autocontrol en el ejercicio de la jurisdicción constitucional. No
es ahora el momento de remendar una oportunidad perdida, o sea, la de abrir
juicio acerca de la mejor integración y regulación del Consejo de la
Magistratura, sino la de determinar si las disposiciones de la ley son
constitucionales.-
Si bien en todos los casos el
ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes debe ser ejercido con la
máxima prudencia -tal corno lo ha señalado esta Corte en múltiples
oportunidades-, en el presente caso debe extremarse el cuidado en razón de que
es muy fácil el desplazamiento que lleve a confundir las propias convicciones
con lo que prescribe la Constitución. En esta oportunidad, quizá más que en
muchas otras, debe tenerse muy presente que la declaración de inconstitucionalidad
solo procede cuando ésta sea manifiesta y no ante cualquier duda.
La ley en cuestión toca directamente
a la estructura judicial, sobre la cual -corno es natural-, cada magistrado tiene
sus propias ideas, sin duda todas respetables pero seguramente muy dispares: es
posible que haya casi tantos modelos de estructuración del Consejo de la
Magistratura corno magistrados.
En algunos casos esas opiniones han
sido vertidas públicamente -e incluso en el seno de la propia Asamblea de Santafé-
y son claramente dispares del criterio adoptado por la ley en cuestión.
Por consiguiente, el caso exige un
extremo esfuerzo de prudencia para separar con meticuloso cuidado la opinión o
convicción personal acerca de la composición y elección del Consejo de la
Magistratura, de la pregunta acerca de la constitucionalidad de la ley en
cuestión. De lo contrario, se excederían los límites del poder de control de
constitucionalidad, para pasar a decidir en el campo que el texto dejó abierto
a la decisión legislativa, solo por ser ésta contraria a las propias
convicciones acerca de la integración y elección de los miembros del Consejo.
No se trata de una tarea sencilla,
pues -como se dijo- existen intimas y profundas convicciones al respecto en
cada magistrado. Quizá sea uno de los casos más difíciles de decidir, justamente
por esta razón, lo que demanda un esfuerzo extraordinario, no ya para evitar la
tentación de hacer valer las propias convicciones -lo que ningún magistrado
responsable haría- sino para lograr que estas convicciones no jueguen desde el
inconsciente en la decisión que se adopte, por vía de un mecanismo de racionalización.
12º) Por desgracia -y a veces por
suerte-, como en alguna ocasión dijo Radbruch, la leyes como un navío que el
legislador despide desde el muelle y al que ya no puede controlar, navega solo,
con las virtudes y defectos del texto. Y el artículo 114 de la Constitución
Nacional navega solo, con sus enormes carencias estructurales, con su
delegación de poder constituyente en el legislador ordinario y con su
parquedad, sus oscuridades y su hibridez.
Nada importan en esta hora las
advertencias de los constituyentes de la minoría a los que la mayoría no
escuchó con la debida atención en su momento; como tampoco importa mucho lo que
dijeron los de la mayoría, porque no lo escribieron en el texto sancionado.
Todos quedamos en el muelle, podemos
recriminarnos y hasta llorar, pero a lo largo de dos décadas el texto y la
institución fueron navegando con múltiples accidentes, chocando con escollos y
arrecifes y casi naufragando, hasta el punto de la parálisis que obliga a una
reestructuración urgente, pues de lo contrario se acrecentarán las dificultades
institucionales que el marasmo en que ha caído la institución ya viene
produciendo.
13º) No es cuestión de invocar la
voluntad del constituyente, como siempre que se apela a la famosa voluntad del legislador.
Si se trata de la voluntad del
legislador histórico, real, en el caso se trató de una Asamblea que después de
obtener su principal propósito político coyuntural trabajó con premura y
displicencia para concluir su tarea, hasta el punto de perder un inciso en el
momento de su culminación/ sin que faltase tampoco la producción artificial de
un escandaloso tumulto para interrumpirla durante el debate sobre la
incorporación del inciso 22 del artículo 75.
Si, por el contrario, se apela a la
imagen de un legislador imaginario abstracto, nos acercamos demasiado a la
invocación del espíritu, que no suele ser más que el cabo con que los del
muelle intentan vanamente alcanzar a la nave. Los datos históricos
parlamentarios y de proyectistas pueden reforzar. Los argumentos acerca del sentido
de un texto, pero ningún espíritu puede limitarlo más allá de su propia resistencia
semántica. No vale invocar en vano a Montesquieu, olvidando que fue el primer
gran sociólogo del derecho.-
14) Interpretar la representación en
el puro sentido del contrato de mandato del derecho privado es una tentativa de
salvar lo que el texto no ha salvado. El argumento contrario corre con la
ventaja de que la representación estamentaria en la Constitución Nacional es
una excepción, en tanto que la regla republicana es la representación popular.
Abunda a este respecto el dictamen de la señora Procuradora General y, por cierto,
cualquiera sea la opinión personal acerca de la elección de los consejeros,
cabe reconocer que el argumento es jurídicamente fuerte.
El juego entre una interpretación traída
del derecho privado y que acota el espacio del legislador como representante
del pueblo soberano, y el primer principio básico del derecho público en que
éste se afirma, hace que, por lo menos, no se pueda sostener con éxito la existencia
de una inconstitucionalidad manifiesta, como lo sería si la ley -al igual que
la enmienda española de 1985- asignase la nominación al Congreso de la Nación.
Nada inhibe a cada magistrado de su incuestionable
derecho democrático a disentir con el modelo de elección establecido por la ley
y a postular otro diferente, pero ese debate necesario ante la parálisis de una
institución indispensable para el funcionamiento del Poder Judicial de la
Nación, no tiene nada que ver con una inconstitucionalidad manifiesta.
Es perfectamente posible que la
elección por listas y por partidos políticos genere dificultades, pero también
las ha generado la elección estamentaria, cuyas consecuencias están a la vista.
Puede ser que esta nueva estructura
esté condenada al fracaso, pero más allá de las convicciones personales -que no
son del caso expresar, aunque pueden rastrearse en los antecedentes de la
propia Asamblea Reformadora y en publicaciones de la época-, considerando el
texto tal como fue incluido en la Constitución, no se le puede negar al
legislador el espacio para ensayar una estructura diferente ante una crisis,
apelando para ello a una interpretación limitadora procedente del derecho
privado. Es factible incluso que se trate de un nuevo error político, pero no
todo error político es una inconstitucionalidad manifiesta.
15º) En lo que hace a la medición del
esfuerzo por lograr el equilibrio que prescribe la Constitución, lo cierto es
que el aumento de número de los consejeros académicos y científicos tampoco es
claro que lo destruye, pues aun imaginando que actuasen en forma de bloque, no
dominarían el Consejo. La presunción de eventuales alianzas internas no pasa de
ser una posibilidad, que de darse sería en el peor de los casos pareja a las coyunturas
de la actual estructura, que prácticamente han paralizado sus principales
actividades.
Al igual que respecto de la forma de
elección y en previsión de hipotéticas alianzas de sectores, no puede afirmar sea
este respecto que se ha violado el nebuloso mandato de procurar el equilibrio.
Es posible que sea deseable un esfuerzo mayor, pero la medida de éste es un
juicio de valor propio del campo de la política, cuya dinámica es siempre muy
poco previsible.
16º) En cuanto a la independencia de
los consejeros y su reflejo sobre la independencia judicial, devenida de la necesidad
de que los candidatos sean postulados por los partidos políticos, cabe observar
que el concepto de independencia es doble: la hay externa, pero también
interna, dependiendo la última de que el poder disciplinario, en materia de responsabilidad
política y de presión interna del Poder Judicial, no sea ejercido por los
órganos de mayor instancia, que es la esencia del concepto de corporación o
verticalización. Esta independencia es la que en el derecho constitucional
comparado trata de garantizarse mediante un órgano separado, que sería el
Consejo de la Magistratura.
En cuanto a la independencia externa,
o sea, de los partidos políticos y de los poderes fácticos, que es la que se
cuestiona en la causa solo respecto de los partidos, no es posible obviar que
es inevitable que cada persona tenga una cosmovisión que la acerque o la aleje
de una u otra de las corrientes de pensamiento que en cada coyuntura disputan
poder. No se concibe una persona sin ideología, sin una visión del mundo.
En realidad, cuando se piensa en el
modelo original del derecho constitucional comparado, especialmente el
italiano-que ha sido el más exitoso-, se espera que los jueces elegidos por
ellos mismos configuren grupos -se ha hablado de partidos de jueces-, según su
ideología, aunque al margen de las estructuras-63-partidarias, pero, no
obstante, sería inevitable la vinculación con éstas.
No hay forma de evitar esta
identificación, como no sea pretender que existe lo que es inconcebible, o sea,
personas sin ideología. Esto se ha puesto claramente de manifiesto en el curso
de los años en que ha funcionado, con una u otra estructura, el Consejo de la
Magistratura apenas delineado por el artículo 114 de la Constitución Nacional.
En definitiva, se trata de un
problema humano insuperable: estamos lanzados al mundo con significados Y
dentro de ellos elegimos existencialmente.
La independencia externa del Poder
Judicial nunca se ha sostenido que sea afectada porque los jueces sean
nombrados y removidos por órganos de los otros poderes, integrados conforme a
partidos políticos. El juez -y en este caso el consejero- una vez designado es
independiente de todo partido y no está sujeto a sus órdenes ni mandatos. Si
alguno se somete a esta condición, esto no será resultado de la elección, sino
de su propia falla ética, al igual que sucede con los jueces, si acaso alguno se
considera vinculado o sometido a la fuerza política que incidió en su
nombramiento. Nada hay de vergonzante en que un juez exprese sus preferencias;
más aún, esto evita que pueda oscilar sin sanción pública, siendo una condición
de la exigencia de mínima coherencia y de prevención de conductas erráticas.
Dado que nadie existe sin ideología,
cabe concluir que la única garantía de imparcialidad humanamente exigible es el
pluralismo ideológico interno, donde cada uno sepa cómo piensa el otro y le
exija coherencia en cada caso, para lo cual es menester que nadie oculte lo que
piensa.
No cabe duda que todo funcionario,
del poder que sea, pero más del Judicial, habrá de recibir sugerencias de
cualquier índole y con mayor o menor intensidad. Esto es inevitable en cualquier
estructura, pero es propio del profesionalismo de los magistrados poder decidir
conforme a su conciencia y a su saber. En este sentido, puede considerarse que
hasta el momento ha sido ejemplar la conducta de la amplia mayoría de la
magistratura argentina, y no cabe pensar que esta conducta tradicional se alteren
el futuro.
En cuanto a las contradicciones con
otra legislación vigente, no cabe considerarla tal, pues se trata de leyes de
igual jerarquía normativa y, por ende, una sana interpretación permite que se
consideren derogadas o excepcionadas las disposiciones incompatibles.
17º) Por último -y al margen del tema
central tratado-, se hace necesario poner de manifiesto que con independencia
de lo decidido por esta Corte en esta causa respecto de los presentes planteas
de inconstitucionalidad, el proceso electoral en cuanto a la categoría de
candidatos a miembros del Consejo de la Magistratura, se encuentra suspendido
por efecto de otras decisiones judiciales federales de distinta competencia,
que han sido puestas en conocimiento de las autoridades. Por consiguiente, el
tribunal decide en esta causa por imperio de ley, pero cabe advertir que en
virtud de disposiciones procesales y de la elección de las vías de impugnación
y que a la fecha no han llegado a conocimiento de esta Corte, se produce una
extraña circunstancia que lleva a resol ver una cuestión que bien podría
considerarse como materialmente abstracta.
Por ello, y de conformidad con lo
dictaminado por la señora Procuradora .General en cuanto al fondo de la
cuestión planteada, se hace lugar al recurso extraordinario por salto de instancia
presentado por el Estado Nacional resuelve revocar la sentencia apelada. E.
RAUL ZAFFARONI ES COPIA FIEL-
Para acceder al dictamen de la
Procuración General de la Nación ingrese
a:http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2013/AGilsCarbo/junio/Rizzo_R_369_L_XLIX.pdf
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